Cada campo do conhecimento e cada técnico ou político puxa a sardinha do orçamento para o seu lado. E orçamento não pode ter lado.
Se você procurar definições sobre o orçamento em manuais de direito, economia, contabilidade ou administração, dificilmente encontrará uma definição completa.
O debate é tão carente que não será simples conseguir, sequer, conceitos capazes de te posicionar adequadamente diante de um objeto tão multifacetado e complexo, apesar do senso comum de que se trata de uma planilha burocrática. As definições mais usuais terminam cumprindo a função de confundir, diminuindo o potencial de um dos instrumentos mais importantes para o estado e a administração pública.
O orçamento possui tantas interfaces com outros instrumentos e institutos que não é fácil defini-lo de uma maneira simples e completa. Portanto, para chegarmos ao final dessa introdução com um panorama adequado sobre ele, vamos iniciar com as diferentes definições que cada campo do conhecimento produziu sobre o tema. A opção por essa abordagem pretende revelar e superar as apropriações limitadas e parciais que cada área construiu sobre o assunto.
A partir do direito, é possível tomá-lo como norma ou instrumento necessário para garantir recursos e cumprir os objetivos da República, expressos na Constituição. Mas ele também pode ser definido como instrumento fundamental na relação entre os Poderes, já que seu titular é o Poder Legislativo, a partir de reserva de iniciativa do Poder Executivo, e seu objeto são recursos orçamentários. As duas definições enfatizam o caráter essencialmente político do orçamento.
Aproveitando o juridiquês, por vezes se diz que o orçamento orbita entre o mínimo existencial e a reserva do possível. Traduzindo, significa que existem argumentos diferentes para justificar decisões judiciais sobre o uso (ou não) do orçamento para atender a um direito específico.
Partindo da economia podemos classificá-lo como o principal instrumento de política fiscal, apesar de muitos preferirem limitá-lo ao controle fiscal. Um olhar menos limitado e mais coerente com as soluções das democracias avançadas não abrirá mão de um conceito vinculado ao crescimento econômico e a redução das desigualdades.
A ótica contábil costuma tomá-lo como um instrumento de controle ou de planejamento financeiro a partir dos estágios que a despesa assume após a criação da dotação: o empenho, a liquidação e o pagamento. A contabilidade contribui para diferenciar o universo orçamentário da dimensão fiscal ou financeira. É uma perspectiva importante, entre outras, para compreender a relação do famoso contingenciamento com a meta de resultado primário, ou meta fiscal.
Por seu turno, a administração pública pode interpretá-lo como instrumento de planejamento, de controle ou de gestão. Planejamento, quando está associado aos recursos orçamentários que contribuem para viabilizar determinada política ou para acompanhar sua evolução, analisando os gastos relativamente aos resultados. Controle, quando associado aos procedimentos e requisitos para realização das despesas. E gestão, quando encarado a partir de mecanismos que combinam alterações orçamentárias e o tortuoso calvário que uma política pública percorre até conseguir, efetivamente, ser implementada.
Além dessas definições parciais próprias de algumas áreas do conhecimento, as classificações do orçamento quanto ao seu tipo corroboram a tese de que ele é complexo e multifacetado. Orçamento tradicional, incremental, base zero e orçamento programa, entre outros, possuem diferenças que geralmente são contadas em perspectiva histórica, por vezes em um sentido evolutivo. Porém, cada uma delas ressalta aspectos diferentes e até complementares, mas possuem valores diferentes. O conceito varia dependendo da ênfase que se dá às dimensões do orçamento (como custos ou resultados) ou ao grau de variação na alocação orçamentária de um ano para o outro (incremental ou base zero). Mal comparando com o conceito de Weber sobre os tipos de dominação, é possível dizer que são tipos ideais.
Falando das classificações sobre tipo, é imperioso lembrar que, formal e explicitamente, nós adotamos o orçamento-programa desde o Decreto Lei nº 200/67. Porém, também é nosso dever avisar que ele só existe nos manuais.
Mas não se preocupe, porque esse pretenso demérito não contribuirá para reduzir ainda mais a autoestima do brasileiro (para não falar da síndrome de vira-lata), nem para reforçar o mito de que o Estado, no Brasil, se distingue dos demais pela incompetência, pelo patrimonialismo ou pela corrupção. Ao contrário, é esse mito que nos distingue. Mas, voltando ao assunto, vá ao seminário anual da Associação Internacional de Orçamento Público ou da Parceria Internacional para o Orçamento que você encontrará, majoritariamente, críticas e limites do orçamento-programa. E convém você guardar essa informação porque esse conceito será desenvolvido lá na frente.
Há outras classificações presentes no orçamento, como as fontes orçamentárias e os tipos de despesa, de natureza obrigatória, discricionária, financeira, entre outras. Cada classificação aponta para uma relação específica. Por exemplo, as fontes remetem a uma discussão sobre a tributação e a origem do recurso, de modo que há informação no orçamento capaz de subsidiar investigações sobre a qualidade e a equidade, não só nas escolhas do gasto, mas também no financiamento. Por outro lado, os tipos de despesa aproximam o bem público pretendido e a dotação orçamentária específica.
A simples apresentação desse rol de assuntos associados ao orçamento já é suficiente para justificar a afirmação que a definição mais usual sobre ele contribui para dificultar a sua compreensão. Afinal, defini-lo como sendo uma lei de vigência anual que estima a receita e fixa a despesa não cumpre o papel de revelar a maior parte de suas propriedades e interfaces. Ao contrário, a definição esconde vários elementos. E citar os princípios orçamentários não vai resolver nosso problema. Longe disso.
Agora, não é intrigante essa escassez de interpretações ricas sobre o orçamento? Afinal, com tanto profissional no assunto, por que predominam as narrativas parciais e, portanto, incompletas sobre o tema?
Bom, já que falamos do agente que lida com o orçamento, aquele que põe em prática, forma e dissemina os conceitos, convém saber quem é ele, certo? O que pensa sobre o estado e a administração pública? E sobre a política, especialmente sobre política e democracia? Sobre os políticos? Quais interpretações possui sobre os desafios do Brasil e as razões do nosso atual estágio de desigualdade? Que consciência possui do lugar relativo que ocupa no interior da administração pública e da sociedade?
Não é pouca gente. Somando os servidores de todos os entes que lidam com orçamento, especialmente no Executivo e no Legislativo, com professores e pesquisadores de vários ramos do conhecimento, certamente é um baita exército. E nem citamos os jornalistas. São os que mais falam sobre o assunto e, também, os que menos entendem. Mas este é assunto para mais adiante.
Enfim, queremos dizer que não é possível compreender o caminho percorrido pelo orçamento, nem o seu sentido dominante, sem entender aquele que é reconhecido socialmente para falar em seu nome. Por isso, é alentador que outros campos do conhecimento já se dedicam a analisar o orçamento, como a sociologia, a antropologia e a ciência política.
Esse raciocínio vai desembocar em uma outra frente de investigação que explora a falsa dicotomia entre a técnica e a política, na busca por respostas sobre as razões daqueles que insistem em significar o orçamento como uma peça técnica diante da evidente essência política desse objeto. Em outros termos, é importante tentar compreender porque várias pessoas insistem em omitir que o orçamento é um instrumento imprescindível para a governabilidade de um presidente da República. Ou, ainda, investigar quais as razões que levam boa parte de políticos e burocratas a relegarem a importância da estrutura, das classificações e da gestão orçamentária a partir de uma imagem projetada de que aquilo seria, apenas, um planilhão operacional organizado por fiscalistas monotemáticos.
Enfim, esse texto inicial contextualizou aspectos do orçamento denunciando suas apropriações parciais com vistas a superá-las. Adiante, pretendemos iniciar a construção de uma definição mais completa que considere o emaranhado de relações de poder intrínsecas ao orçamento. Porém, a complexidade na qual ele está imerso associada à fragilidade do debate demandam a organização de mais informações para construir um conceito tão sólido quanto abrangente. Para isso, será preciso mapear melhor essa complexidade e aprofundar em alguns assuntos, o que será feito a partir de uma breve série sobre o orçamento.
No próximo texto, lançaremos um olhar para um dos seus principais atributos, senão o principal: a eficiência. Ao final da série, esperamos organizar um conhecimento sobre diversos aspectos do orçamento, tais como: o nível de endividamento; os ciclos econômicos e o resultado primário; as várias dimensões da qualidade do gasto; as possibilidades de informação e a sua utilidade enquanto instrumento de coordenação do governo; a relação entre os restos a pagar e a estabilização das despesas; as armadilhas nas classificações entre custeio e capital e entre despesas obrigatórias e discricionárias; os equívocos do orçamento-programa e do orçamento por resultados; o orçamento como instrumento de gestão; os subterrâneos da gestão orçamentária; entre outros.