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O Que é Corrupção

“No Brasil, a vida pública é, muitas vezes, uma continuação da privada” (Barão de Itararé).

Partimos de uma causa, o interesse público, para fugir de via absurdamente frágil, que é tomar o conceito de corrupção dissociado do objetivo central do Estado, o bem-comum. A tirania é cem por cento corrupta, visto que não há outros interesses tramitando no Estado que não os do tirano. Com a mesma régua se pode medir o rei, o imperador ou o déspota, quando em regime completo de ofensa ao interesse público. O controle total do Estado por um agente ou vários agentes do mesmo agrupamento político é a taxa máxima possível de corrupção.

Como explica Aristóteles em A Política, a comunidade política que não serve a todos é corrupta. Não se está falando em quebra parcial de confiança, transação mediante suborno ou coisa que o valha, mas do direito exclusivo sobre tudo, cabendo aos demais, cidadãos ou súditos, nenhuma outra cerimônia, que não aguardar a cova (uma imagem machadiana, com a suspeição de que tenha aparecido em Helena).

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Platão, aluno de Sócrates e professor de Aristóteles, escreveu A República, obra na qual liberta o cidadão de qualquer forma de corrupção, a partir de uma utópica cidade-ideal, nem aristocrática nem oligárquica. A aristocracia persegue honrarias e prestígio e as oligarquias ou plutocracias riquezas e posses materiais. São interesses particulares em sede do exercício do poder nas ‘cidades’. Ao ofenderem a finalidade do bem comum, que é satisfazer os ‘habitantes das cidades’, esses regimes são corruptos.

Na cidade-ideal de Platão, Calípolis, o exercício do poder estatal cabe aos filósofos, que assegura a completude dos direitos do cidadão. O filósofo se enriquece pelos poros da alma, nada mais. Na República platônica, não há outro interesse, que não o público, e a corrupção é zero.

Quatro séculos depois, Cícero acreditou que apenas aplicando a Res Publica (interesse público), defendida por Aristóteles e Platão, na sua velha Roma, e as coisas se acertariam, inclusive para o lado dele. À filosofia aristotélica adicionou medidas de equilíbrio entre poderes e controle político da sociedade, assentando vigas de realidade na obra helênica. Vendo a república ser desmontada por César, contra ele conspirou, atuando política e intelectualmente, para devolver ao Estado objetivos comunitários. A sua cabeça, vagando sozinha pelas ruas de Roma, sinalizou como o poder imperial reage a essas liberalidades.

Nos conceitos com os quais trabalhamos, a república bem -intencionada de Cícero era uma aristocracia com participação comunitária, ao contrário do império sonhado por César. A república defendida por Cícero era menos corrupta, é fato, mas em alinhamento com a reflexão aristotélica, estava eivada de vícios bem no centro do poder. A aristocracia carregava os adereços e a ideologia da corrupção.

Sob a mesma categoria de reflexão, podemos analisar O Príncipe, de Machiavel. Querendo salvar a Itália da desintegração, Machiavel oferecia ao príncipe a solução centralizadora. Interpretado como um vale tudo da política, o principado pretendido por Machiavel guardava analogia com outros tipos estatais corruptos comentados, como o império. Para Machiavel, sendo os fins legítimos, no caso concreto, a busca da Itália unificada, não há que se falar em corrupção de meios.

Mas, voltando a Cícero, seu esforço em adiantar o relógio da história do interesse público, a Res Pública, ainda no século I, em Roma, teve poucas recompensas, até que a releitura de sua obra pelos iluministas franceses (e as próprias obras destes) inspiraram a Revolução Francesa, já no crepúsculo do século XVIII. Robespierre e camaradas pretendiam superar reinados corruptos, inaugurar verdadeiramente na história a completude do interesse público e legitimar, junto a povo, os negócios do Estado. A república restará assentada, tendo como estrutura básica o equilíbrio entre os poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, gerando um sistema que se controle, evite abusos e combata a corrupção (Montesquieu, O Espírito das Leis).

O interesse público como objetivo central dos estados ganhou uma rede poderosa de adeptos fervilhando pela Europa e América. Os protestos acusavam monarcas, imperadores, tiranos, déspotas e aristocratas de corrupção. O regime, cujo protagonista não fosse o povo, era corrupto. “O poder tem a tendência a se corromper e o poder absoluto corrompe absolutamente” (Lord Acton).

Tiranos populares, reis demagogos ou déspotas esclarecidos cedem franja de interesse público na gestão dos assuntos governamentais apenas para manter o Estado sob controle deles. É uma distribuição modesta de benefícios a parcela da população. É um recurso a que recorre a autoridade para quebrar resistências na sociedade que, alheia ao fenômeno, não se percebe cumprindo o papel de corrupta.

A real república não virou essa cocada toda, mas a sua versão idealizada, a platônica ou a ilhota utópica de Tomás Moro, é um bom ponto de partida para o desenho de um propósito estatal não corrupto. Parte-se da idealidade da corrupção zero, a representação do interesse público pleno, para perseguir uma república com interesse público majoritário, ao menos. A corrupção não foi resolvida com um estalar dos dedos porque o estado é, agora, republicano. Longe disso.

Não basta o discurso político da Res Publica para resolver o problema da corrupção. As repúblicas se corromperam, aqui e alhures. Não é a corrupção total, quando o patrimônio do rei ou do tirano é do tamanho do patrimônio do Estado, mas a quebra de confiança de agentes públicos, cedendo parcela de interesse público ao privado, mediante subornos e vantagens, de vasta tipologia.

Já vimos que o poder absoluto é a régua que calcula a corrupção absoluta e a república em sua plenitude a corrupção zero. Entre essas duas pontas, sobrevivem os tiranos demagógicos, os soberanos populares, os déspotas esclarecidos, as aristocracias, as plutocracias e até mesmo as repúblicas parcialmente contaminadas. Nessas situações, são mistos os interesses no Estado e a corrupção é parcial. Essa contabilidade é, lógico, ponto de partida. As ações das autoridades podem acrescentar ou reduzir taxas de corrupção, independentemente dos regimes nos quais elas estejam presentes.

Trabalhando apenas conceitos, na república plena, o Estado não teria outros interesses , que não os públicos, porém essa locução vagueia entre as palavras sem carga semântica definida. Não se pode lastrear a República apenas em boas intenções. Em sede do interesse público, deve se objetivar o bem-comum. O conceito de bem-comum guarda precisão superior ao conceito de interesse público.

Segundo Sérgio Roberto Guedes Rei, mesmo visando ao bem-comum, a República se mantém incompleta, enquanto a sociedade conviver com desigualdade. Carregando sua reflexão para estes registros, em sede de interesse público persiste a corrupção; objetivando o bem-comum, persiste a corrupção; apenas com a eliminação da desigualdade, elimina-se a corrupção.

Seguindo a reflexão de Sérgio Reis, em sede da desigualdade, a corrupção estará determinada, mas, como visto aqui, não podemos tomá-la, a desigualdade, como única causa.

O mesmo caráter vazio que pareceu o interesse público diante do objetivo do bem-comum, Sérgio enxerga no próprio conceito de bem-comum. O bem-comum só não se transmuta em discurso vazio com o fim da desigualdade. Quando a Constituição pátria define o bem-estar do brasileiro como finalidade principal do Estado, não se está a resolver o mal-estar. É um objetivo declaratório, que não resolve o problema conceitual da corrupção que este artigo enfrenta.

Tem-se a corrupção quando o estado está dominado por interesses privatizados por uma autoridade (ou ela e seu agrupamento político), quando prega o interesse público sem eficácia, busca o bem comum sem efetividade ou não se elimina a desigualdade. A desigualdade surge como causa basilar da corrupção e estimula a racionalização da corrupção como uma prática legítima (Sérgio Reis, Corrupção se Combate com Redução da Desigualdade, não com Moralismo. Carta Capital, 06/01/2017).

Etimologicamente, corrupção vem do latim corruptione, como alteração das características originais de algo, no sentido de decomposição do que estava íntegro, em associação com o verbo rumpere, que significa, violar, infringir. Violar eternamente, até a decomposição.

Para Santo Agostinho, no século IV, corrupção é ter um coração (cor) rompido e pervertido, mas esse significado parece uma roubada de bola permitida pela semelhança vocabular.

No direito, corrupção se constitui numa quebra ou rompimento de confiança. Uma situação ou um objeto entregue a alguém em confiança, que se mostrou infiel, corrompendo-o. No Dicionário de Política, Bobbio traz o significado da palavra ao senso comum, como uma recompensa ao agente público corrupto por atuar, clandestinamente, em defesa de interesses do corruptor. Esse agente escolhe pagar os contratos do corruptor ou os que oferecem taxas superiores de corrupção, cria modelos de gestão, elabora regras aderentes ao propósito criminoso, ou até, em extremada criatividade, acrescenta ritos formais excessivos, que conspiram em favor da corrupção.

No sentido de Bobbio, a corrupção ocorre no espaço público eleitoral, legislativo e administrativo (La Palombara). O espaço público administrativo se refere aos assuntos administrativos dos três Poderes, o espaço público legislativo como os interesses negociados nas trocas políticas desse Poder, internamente, e com os outros Poderes , e o espaço público eleitoral como os compromissos assumidos e as trocas entre agentes, inclusive privados, durante o período eleitoral de olho em operações futuras, no Poder Legislativo, no Executivo e, mais raro, no Judiciário.

Esses fenômenos se inserem em três categorias de interpretação.

Primeiro, a legal. Resume-se àquilo que está posto em lei como ato corrupto e infringido por qualquer agente. Por essa interpretação, o ato reprovável, mas não previsto na norma, está autorizado e não é corrupto. O patrimonialismo, enquanto instituto não condenável em lei no passado, o nepotismo que apenas recentemente passou a ser infração e nomeações de membros de partidos políticos em cargos com natureza exclusiva de movimentação orçamentária ou financeira, como meio de troca por apoio político, enquanto não vedados em lei, não são atos corruptos. Quem detém o poder, vê-se estimulado a produzir normas, visto que o acumpliciamento com o texto legal assegura imunidade a seus comportamentos. A interpretação legal é o conceito de corrupção restrito ao que está posto no direito.

Segundo, a disfarçada. O campo de atuação da corrupção nessa categoria não se limita aos estatutos legais. São acordos entre agentes públicos que ofendem interesses difusos da sociedade, feitos na calada da noite ou embaixo do pano, não condenados em lei.

Em seu livro Cabeças de Planilha, Luis Nassif exemplifica essa categoria no seio de grandes jogadas do Estado. Privatizações à larga, movimentações inéditas de capital, desvalorizações cambiais bruscas e emissões gigantescas de títulos proporcionam oportunidades de enriquecimento a agentes espertos, bem informados, aliados dos partidos no poder, ou tudo junto, o que é mais comum. Fortunas bilionárias se formam em frações do tempo e atravessam continentes sem que os patrícios percebam.

Terceiro, a naturalizada. Esta alcança todos os agentes, públicos ou privados. O jeitinho, o pequeno suborno, o jabá, o envelope, a pasta, a bola e as intermediações baratas naturalizaram os comportamentos e, perguntando aos agentes envolvidos, nem corrupção consideram que é. São eventos que ocorrem no trânsito, nos cartórios e nos protocolos administrativos em geral.

Em conjunção carnal e moral das três interpretações, a corrupção se locupleta e se eleva à categoria de solapamento (Leopoldo Pagotto, O Combate à Corrupção: a Contribuição do Direito Econômico, 2010), quando as instituições e os agentes públicos e privados, todos os sistemas, inclusive o político, uns diante dos outros, perdem completamente a legitimidade.

Quem tem informação privilegiada para passar em troca de vantagem, passa (violação de sigilo funcional, corrupção passiva).

Quem dispõe da caneta para vender patrimônio público a preço vil, inclusive para estrangeiros, vende (crime de lesa-pátria).

Quem representa a administração pública nos contratos e pode cobrar suborno, cobra (corrupção passiva).

Quem pode negociar vantagem tributária em troca de favores, negocia (concussão).

Quem pode se conceder “salários astronômicos, penduricalhos legais e mordomias”, na explicação de Sérgio Reis, concede-se (apropriação indébita).

Quem pode vender uma sentença, vende (corrupção passiva).

Quem pode vender uma lei, vende (corrupção passiva).

O agente público que pode agenciar interesse privado, agencia (advocacia administrativa).

Quem pode se omitir, se omite (prevaricação).

Quem pode sonegar, sonega (descaminho).

Quem pode invadir o país com produtos falsificados, invade (contrabando).

Quem pode burlar a licitação, burla (fraude na concorrência).

Quem tem chance de levar vantagem em função do cargo que ocupa, leva (peculato).

Quem pode indicar um agente corrupto, indica (tráfico de influência).

Quem pode atender a dois senhores, o público e o privado, atende (conflito de interesse).

Visto em conjunto, esses descritores, em graus diferenciados de cometimento por agentes públicos e privados, indicam uma percepção nacional de solapamento da corrupção.

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Neste momento do texto, o leitor mais curioso se pergunta se a sociedade brasileira e o Estado têm alguma chance diante do solapamento?

Não há resposta pronta, positiva ou negativa, nem fácil, porque estaríamos vendendo facilidade onde não tem.

Seguindo os passos deste artigo, em primeiro lugar, é importante desacreditar do tirano, príncipe, ditador, imperador ou título que o valha. A tentação de convocar um homem ou agrupamento político de discurso unívoco para combater a corrupção parcial nos levaria à corrupção total. Como aprendemos, não há outros interesses que não os particulares em sede do poder autoritário.

Em segundo lugar, precisamos chegar a um acordo com a burocracia responsável pelo desenho dos modelos aplicados na gestão pública. Os sistemas de planejamento, orçamento, tesouraria, contratação de objetos e serviços na administração, implementação de políticas públicas e controle fracassaram como estratégia de alcance do bem-comum. Tanto os sistemas de gestão quanto os de proteção do Estado e da sociedade expuseram suas vísceras apodrecidas no desvelo dos casos de corrupção recentes.

A burocracia, insulada e ensimesmada, reivindica o Estado para si e o tem como um direito, não um dever. “Dono” de alguns instrumentos de gestão do Estado, não faz sua parte, nem se utiliza deles para perseguir o interesse difuso e público, o bem-comum ou, no limite, o fim das desigualdades. Suas soluções levam sempre ao aprofundamento do modelo que está errado. Mais punição e mais controle contra agentes acostumadíssimos com os riscos e as recompensas. Precisamos emprestar eficácia e efetividade aos nossos sistemas. Podemos começar substituindo radicalmente nosso sistema de controle por um de compras, que é a técnica de defesa do patrimônio público adotada nos países desenvolvidos. Comprar bem para não controlar mal, é a regra deles (há artigo específico sobre isso neste blog).

Terceiro, descrer, igualmente, dos heróis da pátria. É patriotada das mais burras depositar a esperança da defesa do interesse público em um monte de caubóis sem arma adequada, os policiais e os juízes, que atiram os corruptos na cadeia, como se eles fossem titulares exclusivos da corrupção e sem substitutos. A mesma casa que produz dinheiro tem as máquinas para produzir corruptos. É como se a reação policial fizesse parte do jogo. Temos polícia porque temos ladrão e o cargo de um depende da ação do outro. O papel desempenhado pela mídia para ativar a imagem de heróis serve à sanha punitiva de cidadãos puros e, igualmente, faz parte do jogo. O heroísmo e o combate à corrupção permanecem como reação dos instrumentos do Estado à corrupção, mas os combatentes e os corruptos convivem há bastante tempo, com um sobressalto aqui e outro ali. Devemos atacar técnicas e causas, se quisermos sucesso nessa empreitada. Não se está, com isso, perseguindo o governo cem por cento honesto, porque utopia viceja na literatura, não na vida real.

São de dois tipos os agentes corruptos a serem combatidos, o político e o não-político. Fruto da desigualdade, o faminto almeja prato de comida, enquanto o político persegue poder, dinheiro e influência. Podemos usar o cargo do presidente da República para exemplificar o modelo. Em graus diferenciados, de acordo com a intensidade permitida pelos cargos que ocupam, outras autoridades se locupletam da mesma forma. O poder máximo na República presidencialista é o do presidente, por dispor do maior orçamento – em linguagem de rua, mais dinheiro. Quanto mais aliados tenha entre governadores, senadores, deputados, prefeitos, partidos, igrejas, associações relevantes, mídia e tribunais, mais condições de impor sua agenda tem o presidente. Não se faz aliado, que não o oportunista, depois das eleições, mas na hora de financiar suas campanhas, inclusive as dívidas não honradas durante as eleições. Os candidatos precisam de dinheiro. Cria-se, então, uma rede de vale-tudo maquiavélico, mas sem mirar o bem-comum, na administração, envolvendo todos os ativos do Estado, desde o orçamento da administração direta e indireta até as operações das estatais para gerar participação corrupta nos negócios do Estado. Como não se pode tirar o dinheiro do bolso direto do Estado, são utilizados os empresários que têm contratos com o serviço público.

Os contratos entre o agente público e o privado são firmados com alguma “gordura”, a ser queimada durante as eleições ou, no caso do enriquecimento pessoal, em qualquer época. Nessas situações, é imperioso esclarecer ao político que tirar 5% de um contrato para si, não significa que o contrato será majorado em 5%. A corrupção é maior que as vantagens que lhe foram ofertadas. Outros agentes, como os doleiros e os maquinistas das casas de câmbio, bancos das praças de lavagem e o pagamento pelo silêncio dentro do sistema infrator majoram os contratos em percentual bem superior aos 5%. A teia corrupta se estende por tantos pontos, que tende ao descontrole. Não são raras as ocasiões em que se inviabiliza completamente o objeto pretendido, que deixa de ser entregue à sociedade.

Pelo viés da assimetria de informação, quando o servidor público não guarda uma fidelidade canina com o agente político, comumente acaba levando uma fatia maior do bolo, porque ele controla o valor total do contrato que está sendo vilipendiado, torpedeado e corrompido.

Recentemente, foram abertas algumas planilhas da corrupção na Petrobrás e enquanto o agente político recebia um percentual pequeno do negócio, os funcionários públicos da própria empresa eram proprietários de ilhas, mansões e objetos caríssimos, com participação superior ao dos políticos no esquema organizado.

Além de favores em contratos e operações de crédito com o Estado, o político corrupto pode utilizar-se de todo o arsenal de poder de polícia que tem o Estado para exigir suborno. Esse arsenal é uma lista sem fim, não vale a pena nominar.

A vacina para o político corrupto que quer influência, poder e bem-estar material, como o aristocrata de Platão queria prestígio e honrarias, é a redução do custo da política. Aqui não tem jeito, devemos reduzir a lista dos nobres parlamentares, prefeitos e vereadores. Milhares de deputados e prefeitos, dezenas de milhares de vereadores, senadores, governadores e presidente, contando-se apenas os eleitos, formam um exército de atravessadores de negócios. Achar que é o japonês da federal ou o juiz de Curitiba que vai dar conta desse sistema é de uma inocência atroz. E, para quem reage dizendo ‘temos pelo menos isso’, sou obrigado a dizer que ter isso e ter nada é a mesma coisa. Reduzir a quantidade de políticos é reduzir o custo da política.

Outro passo é reduzir o custo das campanhas. Menos campanha por termos menos candidatos e campanha materialmente mais barata. Propagandas com efeitos especiais e sobre os dados de pesquisas caríssimas não são democráticas, porque se está trocando o que se vai fazer com o governo ou com o mandato parlamentar pelo que se vai fazer com o eleitor. É uma técnica de corrupção do próprio voto, que embala um candidato que não vai fazer o prometido em campanha.

Ainda no campo exclusivo da política, há que se registrar o passo importante oferecido pelo STF para proibir financiamento empresarial das campanhas e a decisão do Congresso de criar um fundo público para financiar as campanhas. Esses passos serão corrompidos, sem dúvida, se não houver a redução do custo da política. Pois a política será financiada. Isso é inexorável. Barateá-la é atacar a causa e reduzir os danos, não combater seus efeitos.

Diria, infelizmente, que essa é a parte nobre dessa relação corrupta. Além de financiar as campanhas, os políticos se enriquecem. As campanhas são caras, mas não é esse todo o dinheiro que precisa ser extraído do Estado. Mansões, jatos, iates, obras de arte, dinheiro no exterior são consumidos para que tenham padrão de consumo compatível com os ricos dos países desenvolvidos. Em oportuno parêntesis, esse comportamento é próprio das elites dos países em desenvolvimento. Não pretendem consumir a honraria dos aristocratas, mas as riquezas dos plutocratas.

Tanto o político que quer se enriquecer quanto outros agentes corruptos não políticos, ao invés de levarem o país ao desenvolvimento, eles se garantem e desenvolvem a si, primeiramente. “No Brasil, a vida pública é, muitas vezes, uma continuação da privada” (Barão de Itararé).

Reduzir o custo da política e combater o enriquecimento dos políticos são passos necessários para enfrentar a corrupção.

Na medida em que se apropria de parcela do que é de todos, o político corrupto reproduz as perversidades do sistema de circulação das riquezas do país que ele deveria melhorar. A concentração de riquezas é central na sustentação do modelo de desigualdade e o político corrupto um de seus grandes agentes.

O não-político igualmente pode ser corrupto e os exemplos são vastos.. Não é o caso do agente público que se associa ao político para roubar, como no caso da Petrobrás. Esse também é agente político.

Estamos em sede do interesse particular, quando servidores públicos e agentes próximos se apropriam da riqueza que é de todos, fortalecendo o modelo de desigualdade. Novamente, o preço pago por se arriscar é menor que o prêmio, tornando a ação policial e de controle limitado.

Melhorar o sistema de compras do Estado é a melhor ferramenta para combater a apropriação de riqueza por interesse particular. Nos endeusados Estados Unidos não há Tribunal de Contas e as taxas de corrupção nesse país são menores que as nossas. Não é a instituição de controle que faz a diferença. Enquanto temos aqui várias carreiras de servidores para fazer o controle, lá eles têm para compras, com escolas de capacitação específica. Em outro texto, já defendemos uma espécie de CADE Compras para orientar e disciplinar todas as compras governamentais, quando não fazer diretamente algumas delas, com a criação de uma carreira específica e exclusiva em compras, escola de capacitação e mudança radical na nossa legislação ineficiente, inclusive na regulação de setores econômicos. Não é reparar o dano, mas impedir que ocorra (Bobbio).

Não estaríamos no passo de eliminar a corrupção, nem a desigualdade. A defesa do interesse público é apenas o primeiro passo da agenda republicana. Depois, vem a perseguição ao bem-comum. Depois, na árvore de outras soluções, a redução da desigualdade e da corrupção.

orte à espreita. Enquanto Moro sonhava com ‘A Utopia’, Henrique VIII pensava em que fazer com a vida, inclusive a dos outros.

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